新烟碱类杀虫剂是全球杀虫剂市场中份额占比最大的一类,2014年其市场份额占比达25%以上,在我国及美国、加拿大等120多个国家登记使用。目前,主要使用的新烟碱类杀虫剂共有7种,包括第1代新烟碱类杀虫剂吡虫啉 、噻虫啉、啶虫脒、烯啶虫胺,第2代新烟碱类杀虫剂噻虫嗪、噻虫胺,以及第3代新烟碱类杀虫剂呋虫胺等。蜜蜂作为生态系统中的传粉者,在保障农业生产及维持生物多样性方面均发挥着重要作用。近年来,随着噻虫嗪等新烟碱类农药在全球大量使用,此类杀虫剂对蜜蜂等非靶标生物造成的负面影响受到了人们的高度关注,相关研究引发了是否需要限制新烟碱类农药使用的广泛讨论。
欧盟是全球首个限用新烟碱类农药的地区。早在1999年,法国就禁止使用了吡虫啉处理的向日葵种子。2012年8月,法国农业部根据国家卫生安全局在实验室模拟研究的成果作出决定,禁止使用噻虫嗪处理油菜种子,并呼吁在欧盟范围内全面禁用噻虫嗪。2018年9月,法国全面禁止了噻虫嗪、噻虫胺、吡虫啉、噻虫啉和啶虫脒等新烟碱类农药的使用。欧盟于2018年4月取消了噻虫嗪、噻虫胺和吡虫啉共3种新烟碱类农药在永久性温室之外的使用授权,并于2020年2月禁止了新烟碱类农药噻虫啉的使用。此外,2019年美国环境保护署也撤销了12种含有噻虫嗪和噻虫胺的农药产品登记。
2022年, 欧盟拟撤销噻虫嗪在所有农产品上的最大残留限量,引起了业界的广泛关注。噻虫嗪作为第二代新烟碱类杀虫剂的代表性产品,是新烟碱类杀虫剂市场份额最大的品种,因其高效、低毒、广谱,在农业生产中广泛使用。由于欧盟是仅次于美国和我国的全球第3大农产品进口方,其撤销噻虫嗪农药最大残留限量可能会对全球噻虫嗪农药贸易及农产品贸易产生重要影响。
我国是新烟碱类农药的生产、使用和出口大国,并且欧盟是我国农产品出口重要目标市场,欧盟撤销噻虫嗪最大残留限量对我国农药和农业产业产生的影响不容忽视,应引起高度重视。本文对欧盟噻虫嗪管理政策调整情况进行概述,分析政策调整对我国噻虫嗪农药生产和贸易、农产品出口贸易的影响,探讨欧盟此次政策调整是否合规,并提出我国应对措施建议。
欧盟噻虫嗪管理政策调整概况
一、 欧盟噻虫嗪登记管理政策回顾
1. 欧盟农药登记政策要求。根据欧盟农药管理法规,农药在欧盟登记使用分为有效成分登记和产品登记两个阶段。欧盟委员会负责有效成分登记,在欧盟委员会批准有效成分登记后,欧盟成员国方可进行包含相应有效成分的农药产品在本国的登记授权。有效成分登记申请需要由申请人向报告员成员国 (RMS) 提出,由报告员成员国向欧盟委员会和欧盟食品安全局 (EFSA) 提交有效成分评估报告草案,说明有效成分是否满足审批要求,之后由 EFSA 组织成员国专家进行同行评审,并由EFSA 起草最终评估报告,最终由欧盟委员会决定是否批准相关物质作为农药有效成分。
2. 欧盟批准噻虫嗪登记。噻虫嗪在欧盟最初是1999年由原诺华农作物保护公司 (现先正达公司) 向西班牙提出申请,请求将噻虫嗪作为活性物质列入指令91/414/EEC 附件 I。在完成噻虫嗪的申请用途对人类健康和环境的影响评估后, 西班牙于2002年1月向 EFSA 提交了噻虫嗪评估报告草案。2006年7月,欧盟食品链和动物健康常设委员会完成了噻虫嗪审查报告。2007年2月,欧盟委员会通过指令 2007/6/EC 正式批准噻虫嗪作为杀虫剂有效成分。
3. 欧盟噻虫嗪登记使用条件逐步收紧：
(1) 限制噻虫嗪用于种子处理的条件。 在噻虫嗪批准使用之后,欧盟委员会收到几个成员国报告,噻虫嗪等有效成分用于种子处理导致的意外释放对蜂群造成了重大损害,相关成员国已采取预防措施,临时暂停含有噻虫嗪等有效成分的农药在市场上销售。为避免进一步发生意外事故,欧盟委员会认为应该对噻虫嗪等有效成分制定包括适当风险降低措施在内的附加要求。2010年,欧盟委员会通过指令2010/21/EU 修订了噻虫嗪登记使用条件,指出为保护非靶标生物 (特别是蜜蜂),使用噻虫嗪处理种子需要满足一定条件,包括种子包衣仅限在专业种子处理设施内进行,这些设施必须采用现有的最佳技术,以确保在种子使用、储存和运输过程中释放的粉尘能够最小化；应使用足够的播种设备,确保种子与土壤高度融合,最大限度减少溢出和粉尘排放。同时,成员国应确保：经过处理的种子,应在标签上标明该种子经噻虫嗪处理,并列明风险降低措施；适用时,登记条件 (特别是喷雾施用) 应包含保护蜜蜂的风险降低措施；开展监测,核实噻虫嗪对蜜蜂的真实暴露情况。
(2) 限制噻虫嗪的应用作物和场所。2012年春季,新发表的科学信息表明,新烟碱类物质对蜜蜂具有亚致死效应。欧盟委员会要求EFSA提供科学和技术援助,评估这一新信息并审查新烟碱类物质对蜜蜂的风险评估。EFSA于2013年1月公布了噻虫嗪对蜜蜂的风险评估结论,认为含有噻虫嗪的农药对蜜蜂具有高度急性风险,风险暴露途径包括粉尘、食用受污染的花粉和花蜜、玉米吐水液等。此外,不能排除噻虫嗪对蜜蜂种群的生存和发展具有不可接受的急性或慢性风险。欧盟委员会审查后认为, 为了尽量减少蜜蜂的暴露, 有必要进一步限制使用噻虫嗪等农药,并通过执行法规 (EU)No 485/2013。该法规规定噻虫嗪不能用于大麦、小米、燕麦、水稻、黑麦、高粱、黑小麦、小麦等谷物叶面处理,并不能用于1-6月播种的上述作物的种子处理。此外,还规定噻虫嗪用于苜蓿、杏仁等百余种作物种子处理、土壤处理或叶面施用时仅限于温室环境或开花后叶面处理。
(3) 全面禁止噻虫嗪的户外使用。为进一步评估噻虫嗪对蜜蜂的风险,欧盟委员会要求申请人提供若干补充资料,包括对蜜蜂以外的传粉媒介的风险；对采食后茬作物的花蜜或花粉的蜜蜂的风险；开花杂草通过根系的潜在吸收；对采食昆虫蜜露的蜜蜂的风险；潜在的植物吐水暴露、对蜂群生存和发展的急性和长期风险,以及此类暴露对蜜蜂孵化的风险；潜在的播种后粉尘漂移暴露、对蜂群生存和发展的急性和长期风险,以及此类暴露对蜜蜂孵化的风险；蜜蜂采食受污染的花蜜和花粉对蜂群生存和发展的急性和长期风险,以及对蜜蜂孵化的风险。EFSA于2015年7月和2018年8月公布了噻虫嗪所有用途对蜜蜂的风险评估结论,认为由于噻虫嗪的自身特性,户外使用噻虫嗪会对蜜蜂造成不可接受的风险,或者根据现有数据不能排除这种风险。2018年,欧盟委员会通过执行法规 (EU)2018/785, 只授权噻虫嗪在永久性温室中使用或用于永久性温室作物的种子处理,并要求相关作物在整个生命周期内都必须处于永久性温室中。
(4) 欧盟撤消噻虫嗪登记。在噻虫嗪首次登记到期前,申请人提交了续展申请。欧盟委员会考虑到噻虫嗪的授权期限有可能在作出续展决定之前到期,于2014年通过执行法规 (EU) No487/2014,将噻虫嗪登记到期日从2017年1月31日延长至2018年4月30日,并于2018年通过执行法规(EU)2018/524将登记到期日再次延长至2019年4月30日。但由于在全面禁止噻虫嗪的户外使用之后,所有噻虫嗪的续展申请都被撤回,欧盟决定于2022年通过执行法规 (EU) 2022/801,将噻虫嗪从批准的农药有效成分清单中删除,意味着含有噻虫嗪的农药不再允许在欧盟销售或使用。
二、欧盟噻虫嗪最大残留限量变化
1. 欧盟噻虫嗪最大残留限量初步制定。欧盟委员会法规 (EC) No 149/2008 曾对分散在不同法规中的欧盟农药最大残留限量进行整合,整合后,噻虫嗪的残留定义仅为噻虫嗪,最大残留限量包括啤酒花大组限量、柑橘类水果等5个组限量、葡萄等2个亚组限量,以及苹果、梨等26种具体作物上的限量(0.1～5mg/kg)；其他作物上的限量均为噻虫嗪检测方法的定量限(植物源产品0.05mg/kg,动物源产品0.01mg/kg)。
2. 欧盟噻虫嗪最大残留限量逐步放宽。2010年,考虑到使用噻虫嗪可导致噻虫胺残留,欧盟委员会法规(EU)No 765/2010 将噻虫嗪残留定义修改为噻虫嗪和噻虫胺之和,以噻虫嗪表示。之后,欧盟委员会根据噻虫嗪登记使用情况,放宽了噻虫嗪在胡萝卜、草莓、带荚豆类上的最大残留限量。2011年7月和2012年7月,国际食品法典委员会(CAC)通过了一系列噻虫嗪最大残留限量。欧盟根据在确保欧盟消费者安全的前提下,与CAC农药最大残留限量相协调的原则,通过委员会法规(EU)No 441/2012、(EU)No 500/2013将CAC噻虫嗪最大残留限量转化为欧盟限量,并根据噻虫嗪在橄榄等产品上的登记使用制定了新限量,涉及茶叶等4个组限量,马铃薯等9个亚组限量,以及樱桃、草莓等18个具体作物限量。调整后的限量值均有所放宽,如大米上的限量由0.05mg/kg调整为0.6mg/kg,茶叶上的限量由0.1mg/kg调整为20mg/kg。
3.欧盟噻虫嗪最大残留限量逐步趋严。2016年,欧盟再次修改噻虫嗪的残留定义,根据 EFSA的科学建议,将噻虫嗪残留定义由噻虫嗪和噻虫胺之和改为噻虫嗪,并基于风险评估结果调整了噻虫嗪在多种作物上的最大残留限量,其中,干豆、啤酒花等2个大组限量、柑橘类水果等7个组限量、葡萄等17个亚组限量、杏仁等147种具体产品限量进一步降低。
4. 欧盟拟撤销噻虫嗪最大残留限量。2022年7月6日,欧盟通过世界贸易组织 (WTO) 技术性贸易壁垒委员会 (TBT 委员会) 向WTO成员发出G/TBT/N/EU/908 号通报,通报称由于噻虫嗪在欧盟没有批准续展登记并考虑噻虫嗪对蜜蜂等传粉媒介的风险,拟将噻虫嗪所有现行最大残留限量降低至定量限 (0.01～0.05mg/kg)。欧盟此次限量调整,涉及51个具体产品上的限量从原最大残留限量下调至定量限 (47种作物调至0.01mg/kg,1种作物调至0.02mg/kg,3种作物调至0.05mg/kg),该部分限量变化较大,需要重点关注；33种具体产品上的定量限进一步降低, 从0.02mg/kg降至0.01mg/kg,该部分限量变化不大。欧盟措施拟于2023年第2季度批准,并提供36个月过渡期。同时,欧盟指出,考虑到贸易需求,可根据法规(EC) No 396/2005第7条申请制定噻虫嗪的进口容许限量,但申请人需要提供科学证据证明噻虫嗪的使用不会对传粉媒介产生不利影响。
欧盟噻虫嗪管理政策调整影响分析
一、对我国噻虫嗪农药生产和贸易的影响
噻虫嗪是我国农药主流产品和重要的出口农药产品,2013年噻虫嗪在我国专利保护过期后,产能迅速扩张。据统计,2019 年噻虫嗪年产量1.4万t,其中 60%以上用于出口,主要出口目标市场为南美洲和东南亚。欧盟撤销噻虫嗪在所有农产品中的最大残留限量之后,噻虫嗪在输欧农产品中将不得检出,相当于禁止欧盟贸易伙伴在输欧农产品生产中使用噻虫嗪。经初步测算,从原最大残留限量下调至定量限的51个具体产品涉及的欧盟农产品进口贸易额高达900 亿美元。因此,欧盟调整噻虫嗪最大残留限量可能会大大削减噻虫嗪全球贸易需求,进而对我国噻虫嗪农药出口产生不利影响。
二、对我国农产品出口贸易的影响
欧盟是我国农产品出口的重要目标市场,欧盟农药最大残留限量趋严可能会对我国农产品出口产生不利影响。果蔬、饮料作物和含油子仁等植物源产品是我国出口欧盟的重要优势农产品,也是欧盟此次噻虫嗪限量调整的重点作物。欧盟从原最大残留限量下调至定量限的51个具体产品中,我国对欧盟出口贸易量较大的有茶叶等16个产品,根据国际贸易中心贸易地图(ITC trade map)2021年数据统计,16种产品对欧年出口额约3亿美元。我国制定的噻虫嗪在上述相关产品上的最大残留限量,大部分与欧盟现行最大残留限量相同或差异不大, 但欧盟将噻虫嗪最大残留限量调整至定量限后,将大大严于我国,特别是茶叶上的限量变化较大,将比我国严格200倍。噻虫嗪在我国使用广泛,登记在54个作物/场所使用,登记产品有671个,在茶叶、豆类及柑橘类水果等我国对欧盟出口量较大的农作物上均有登记。欧盟噻虫嗪农药残留限量调整预计会对我国农产品出口欧盟,特别是茶叶和咖啡豆等饮料作物,豆类蔬菜,葡萄柚、苹果、草莓等水果出口有重要影响。据欧盟茶叶委员会预计,根据欧盟进口茶叶的农药残留现状,将有约30%进口茶叶产品因噻虫嗪或噻虫胺农药残留问题无法入境欧盟,尽管这些产品中噻虫嗪和噻虫胺的残留限量符合国际食品法典委员会 (CAC) 的食品安全标准。
对欧盟噻虫嗪管理政策调整的思考
一、 技术性贸易壁垒协定和实施卫生与植物卫生措施
协定的适用性技术性贸易壁垒协定(TBT 协 定 ) 和实施卫生与植物卫生措施协定(SPS协定) 是WTO管辖技术性贸易措施的两项协定。制修订农药最大残留限量的根本目的是保护人类的生命或健康不受农药残留物质的危害,这符合 SPS协定附件A中SPS措施的实施目的, 即保护成员领土内的人类或动物的生命或健康免受食品、饮料或饲料中的添加剂、污染物、毒素或致病有机体所产生的风险。因此, WTO成员通常将农药最大残留限量作为SPS措施,依据SPS协定向其他WTO成员通报,并通过SPS例会等场合进行讨论。欧盟以往农药最大残留限量制修订草案的通报途径均为SPS机制,欧盟也曾在其农药有效成分登记变化的多项 TBT通报中明确指出,修订农药最大残留限量将根据SPS程序通报。然而,欧盟本次撤销噻虫嗪最大残留限量仅通过TBT委员会通报,未通过SPS委员会通报,这既不符合WTO成员对农药最大残留限量属于SPS措施的共识,也不符合欧盟运用SPS机制通报农药最大残留限量制修订草案的惯例。值得注意的是,欧盟强调此次撤销噻虫嗪最大残留限量的目的是保护蜜蜂等传粉媒介不受噻虫嗪等新烟碱类农药危害,将措施的实施目的从保护人类健康转换为环境保护或许是欧盟采用TBT机制通报的考量因素。
二、 拟定措施的科学依据是否充分
以保护人类的生命或健康为核心目标制定农药最大残留限量是全球公认做法。WTO和CAC为防止滥用农药最大残留限量措施限制贸易,强调以科学依据和风险评估为基础制定农药最大残留限量,并为农药最大残留限量的国际协调提供了原则和方法。欧盟撤销噻虫嗪农药最大残留限量并不是基于对人类健康影响的风险评估,而是基于对蜜蜂等传粉媒介的保护,使用农药最大残留限量措施解决传粉媒介减少等环境问题目前尚缺乏国际共识。新烟碱类农药是否是导致蜜蜂等传粉媒介减少的最主要原因,目前学术界仍存在一定争论,既有研究报道了新烟碱类农药对蜜蜂的毒性问题,也有研究认为传粉媒介的减少由多种原因的复合作用导致,如土地利用变化、集约化农业管理、环境污染、外来入侵物种扩散、病原体以及气候变化等。澳大利亚相关调查显示,使用新烟碱类农药,特别是在油菜等大面积作物中使用,并没有导致蜜蜂数量减少。欧盟限制噻虫嗪使用的依据是EFSA评估结论,其中指出 ″户外使用噻虫嗪会对蜜蜂造成不可接受的风险,或者根据现有数据不能排除这种风险″, 可见,EFSA 评估结论本身表明并不是所有户外使用噻虫嗪的风险均有定论,且风险评估结论并不支持限制在温室中使用噻虫嗪,因此,撤消噻虫嗪在包括温室作物和开花前收获植物在内的所有作物上的最大残留限量缺乏充分科学依据。
三、是否超出了必要的贸易限制
SPS协定和TBT协定均规定成员采取的措施,不应超过实现合法目标所必需的限度,不应构成对国际贸易的变相限制,且应将对贸易的消极影响降到最低。欧盟已经通过限制户外使用噻虫嗪实现了其追求保护蜜蜂等传粉媒介的环境保护目标。由于全球不同区域的生态环境、自然资源条件、农业生产方式、气候特点等差异巨大,影响蜜蜂等传粉媒介的风险因素及其导致的风险程度也有所不同,各成员为保护蜜蜂等传粉媒介所采取的措施应根据自身实际情况确定,而不应将欧盟的保护措施强加于其他成员。虽然欧盟已没有噻虫嗪产品登记,但在欧盟境外的众多成员,仍然将噻虫嗪作为重要的登记农药品种使用,撤消噻虫嗪在所有农产品中的最大残留限量,将会对这些成员农产品出口欧盟造成贸易壁垒。特别是考虑到,出口欧盟的产品只是这些成员农产品生产总量的一部分,欧盟实施该措施并不能杜绝噻虫嗪在其他成员境内使用,可能无法实现其所期望的对全球范围传粉媒介的保护效果,但可以预计的是,欧盟措施将对国际农产品贸易形成不必要的限制。
四、是否与国际标准协调一致
SPS 协定规定各成员制定卫生与植物卫生措施应以风险评估为基础,与国际标准协调一致并考虑有关国际组织制定的风险评估技术。CAC制定农药最大残留限量旨在保护消费者健康,同时确保食品贸易的安全性、质量和公正性。欧盟将环境保护纳入制定农药最大残留限量的考量因素与目前国际通行做法不符, 明显偏离了国际协调原则,并且缺乏在国际层面进行充分讨论。制定农药最大残留限量是否应该考虑环境因素以及如何考虑,应由各成员在多边框架内共同商议,而不应由欧盟单方面采取措施。目前,CAC制定了噻虫嗪在茶叶等作物上的42项最大残留限量。欧盟在噻虫嗪登记有效期内,在经评估确认CAC制定的噻虫嗪最大残留限量对欧盟消费者安全的前提下,曾多次将CAC限量转化为欧盟限量, 这充分说明CAC限量可以达到欧盟食品安全保护水平。欧盟在缺乏充分科学依据的情况下,以环境保护为由简单删除这些限量, 违反了SPS协定规定的与国际标准协调一致的原则。
五、是否有利于实现农业可持续发展目标
传粉媒介对于保护全球生物多样性、促进可持续发展以及维持农业生产力和保障粮食安全具有重要作用,国际社会在保护蜜蜂等传粉媒介种群数量方面具有共同目标。如何采取适当的措施,在保护传粉媒介的同时不对可持续发展和贸易造成其他方面的负面影响是解决此类问题的关键。观察其他成员目前的农业实践可以看出,部分成员,特别是处于热带地区的发展中成员,容易发生植物病虫害,使用噻虫嗪控制病虫害是保护作物生产和粮食安全的必要需求。同时,减少使用噻虫嗪,需要提供有效的替代措施,一方面可能会导致生产成本上升,另一方面需要充足的时间完成过渡。联合国可持续发展目标不仅包括环境可持续,还包括经济和社会可持续,噻虫嗪管理措施调整应充分考虑全球粮食安全保障和以出口为生计的农业生产者的利益。
对策建议
一、积极利用多双边途径反映我国利益诉求
欧盟撤销噻虫嗪最大残留限量在国际社会引起了广泛关注, 澳大利亚、阿根廷、日本、南非、秘鲁、乌拉圭6位WTO成员向欧盟提交了书面评议意见。我国也已通过技术性贸易措施官方评议渠道组织专家评议, 并向欧盟提交了中方评议意见。后续需要紧密跟踪欧盟答复及措施调整动向,积极利用WTO/TBT、SPS例会等多边场合,联合有共同利益诉求的成员向欧盟提出关注,请欧盟遵照WTO规则,在SPS协定项下通报欧盟农药残留限量调整措施,并以国际标准和科学依据为基础制定农药管理和食品安全措施,撤销缺乏充分科学依据的贸易限制措施。同时,应向CAC等国际组织提出建议,在国际层面就制定农药最大残留限量是否需要考虑环境因素进行研讨并争取形成共识。
二、及早做好全行业协同应对准备
近年来,欧盟因实施过于严格的农药最大残留限量措施在国际上屡受关注,但推动欧盟解除相关限制十分困难,国内相关行业应客观认识欧盟很可能继续维持撤销噻虫嗪限量标准的严峻形势,充分利用欧盟拟提供的36个月过渡期,及早做好调整应对准备。建议由农业管理部门、海关出入境检验检疫部门、相关行业协会和企业共同组成应对工作组,及时开展欧盟噻虫嗪政策变化预警, 广泛征集企业应对欧盟新措施的困难和需求,针对性研究制定解决方案和支持措施,形成应对合力,尽可能减少行业损失。
三、系统开展新烟碱类农药风险评估
新烟碱类农药是否是导致传粉媒介数量减少的主因至今仍然没有定论,但大量研究指出,新烟碱类农药对蜜蜂具有毒性是不争的事实,除欧盟外,美国、加拿大等WTO成员也纷纷关注新烟碱类农药对蜜蜂等传粉媒介造成的风险,并根据风险评估结论适时调整了新烟碱类农药登记使用条件,国际上对新烟碱类农药的批准和使用可能会日趋收紧。建议我国系统组织开展新烟碱类农药对非靶标生物的风险评估,筛选确认对蜜蜂没有不可接受风险的施药作物、施药方式和风险管理措施,为我国调整新烟碱类农药登记管理政策和后续与欧盟等成员交涉新烟碱类农药相关的技术性贸易措施提供扎实的研究基础和有力的科学数据支撑。
四、 加快推进新烟碱类农药替代措施研究
近年来, 氟啶虫胺腈等新型磺酰亚胺类杀虫剂以及天敌防治等新型生物防治技术快速发展, 在一定条件下,对于新烟碱类农药具有部分替代作用。我国作为新烟碱类农药的生产和使用大国, 应加快推进新烟碱类农药替代措施研究,根据不同的施用作物和防治对象梳理可替代的农药产品或防治措施,做好应急保障工作,减轻国外政策变化所带来的行业冲击,同时为应对新烟碱类农药对生态环境造成风险的不确定性奠定基础,保障农业生产安全用药,推动我国农药产业高质量发展。